摘　要：从我国非煤矿山安全生产立法、安全生产管理体制、监察执法、群众监督、宣传教育、科研、矿山企业等方面与国外矿业进行了对比分析,分析了我国非煤矿山存在的问题以及与国外的差距,最后分析了产生问题与差距的原因。

1、立法方面的问题与差距

我国矿山安全立法取得了很大的成绩,1992年制定颁发了《矿山安全法》,已初步建立起矿山安全法律法规体系,但也存在着法规体系不完善、重复等问题。如缺乏矿山安全教育培训、救护、采矿用品的测试等重大问题的专门立法。对大量出现的非国有小矿山、外资矿山以及新型的管理形式和劳动雇佣关系的立法一直没有跟上。现有矿山安全法规标准长期得不到修订,部分五六十年代的法规还在执行,管理体制的变化和技术进步得不到反映,不能完全适应当今矿山安全监察与生产的需要。

我国矿山安全法规立法多在计划经济年代制定,有的是以文件的形式颁布,以行政命令的方式下达,对非公有制矿山特别是外资矿山失去了效力。其次,条文规定太原则,可操作性不强,少数条文在理解上还可能产生歧义。再则,安全保护水平较低,安全管理模式落后。

法规最重要的功能应该是制定规则、理顺管理秩序、规范各方的行为,明确各部门的职责,协调各方的关系。现有法规对各部门之间的关系协调不够。针对市场经济条件下新型的劳动关系,对雇主和雇员的权利和义务缺乏相应的法律规定。

随着管理体制的变化,矿山安全与卫生立法与管理分开,不利于矿山安全卫生协调统一管理。国外一般将安全与卫生统一立法,也有少数国家对安全与卫生单独立法,但都由同一个机构管理。

2、非煤矿山安全管理体制方面的问题与差距

2.1　非煤矿山安全生产管理体制不完善

我国非煤矿山分布于冶金、有色、建材、化工、轻工、核工业、石油天然气等行业。从建国初到现在,我国非煤矿山安全管理体制变化大。在从高度的计划经济向市场经济过渡的过程中,管理体制经历了从计划经济管理体制向市场经济管理体制的转变,从建国初到1981年底以各产业部门的行业行政管理为主,到1982年的各产业部门的行业管理和劳动部门的国家监察并行,直到现在的国家监督的演变过程。“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的安全生产管理机制不适应当前矿业安全生产的实际情况。非煤矿山原有的“行业管理”随着1998年各产业部门的撤消已不复存在。“群众监督”实际上不存在。新的国家监察机构还不完善。与市场经济发达国家的三方制衡的安全工作机制相比,我国现行安全生产管理体制还有待完善。

我国机构改革解决了以前行业管理与国家监察之间的矛盾问题,可又出现了安全管理体制不顺,多头管理等新问题。将安全生产监督机构置于经济管理部门之下,客观上容易造成重生产、重效益、轻安全的情况,也不符合国际惯例。通过对76个市场经济国家的分析表明,大多数市场经济国家(75%)主管职业安全卫生监察的权力机关都设在劳动部或由主管劳动事务的部长负责,在劳动部门的统一领导下把综合安全生产管理与矿山安全监察分开进行。其中,约16%的矿业生产比重较大的国家分设2个相对独立的机构,分别对综合安全生产和矿山安全生产进行管理。在一些市场经济国家,有把劳动安全卫生管理职能逐渐由政府转交给社会的倾向。

我国非煤矿山的安全卫生综合管理职能分散到安全监察、卫生、质量技术监督和劳动与社会保障等部门,市场准入关则由矿产资源部门负责,客观上造成各部门协同管理困难。各国基本上都是把安全与卫生统一结合管理。德国、墨西哥等12个国家将安全、卫生与工伤保险由政府或政府授权的组织共同管理。在多数市场经济国家,工伤和职业病保险也是由劳动安全卫生主管部门负责,这样有利于安全生产工作的协调统一。而且,近年来市场经济国家越来越倾向于把各类各行业的监察工作统一管理,以保证监察工作的协调性。

2.2非煤矿山安全管理机构不合理

安全监察属于国家行政执法性质,要求有比较严密的组织机构和权威性的工作制度。我国非煤矿山安全监察实行分级管理,虽然有利于与地方政府协调关系,统一行动,但也受地方政府对安全生产重视与否的制约,有时会与中央政府的步调不一致。各地或多或少存在着机构不健全、政令不通畅的情况。国外无论是政府部门直接监察还是法律依法授权的单位依法监察,多数是垂直管理的体系。

2.3非煤矿山安全监察模式较落后

我国矿山安全监察项目不完善,方式和手段较落后,监察方式主要还是行政方式。美国的安全监察方式已转到行政监察、咨询服务和人员培训相结合的方式,较好地做到了安全法规、安全技术、安全监管的统一。实施法规的行政方式已由起诉改变为预防和劝告,依法设有科研、教育和技术支援中心等支撑机构,负责进行事故和职业病方面的研究,免费对矿山进行检测检验和技术咨询及人员的培训。

我国矿山安全监察部门没有完全独立的执法权,一些行政处罚必须提请当地人民政府来决定;行政复议、仲裁由作出处罚决定的机关的上一级机关或人民法院来进行。市场经济国家普遍都建立了权威性很强的矿山安全监察部门,并赋予了矿山安全监察机构和监察人员相当的权利。在美国,矿山安全卫生监察机构拥有比职业安全卫生监察部门更大的独立执法权,还成立了一个完全独立的联邦矿山安全卫生复审委员会,其成员由总统直接任命,委员不必对劳工部长负责,直接作为政府的判决机构执法,对各种矿山安全卫生诉讼作出裁决,对该裁决不服的还可进一步向法院申诉。这样保证了执法的公正性。

2.4矿山安全监察员业务素质较低

我国非煤矿山安全监察员有的没有接受过系统的矿山安全技术教育和培训,有的缺乏矿山实际工作经验,特别是1998年国家机构改革,长期在矿山安全监察岗位上工作的、经验丰富的人员大量流失,而新补充上来的人员又来不及培训,一时难以胜任矿山安全监察工作。国外监察人员的素质较高,国家任命的监察员一般具有较高的文化层次,又受过专门培训,有丰富的矿山现场经验,具有良好的业务素质和处理危险情况的决断能力。

非煤矿山安全监察人员数量严重不足,全国监察人员仅有2000多人,不适应矿山安全监察的需要。

我国矿山安全监察员的权威性有限,下达的指令往往不能完全执行,在一些乡镇民采矿山,监察指令执行起来就更难。美国矿山安全监察员的权威性很强,监察员到矿山去监察,不得预先通知企业,不得在矿山吃饭。在进入矿山开展监察活动时,可由警察陪同进行。作出的各种监察指令矿山必须无条件执行。对拒不执行安全监察指令的矿主,执法机关可向联邦法院提出起诉。在日本,劳动基准监察官可行使司法警察的权力。

3、非煤矿山安全健康监察执法方面的问题与差距

3.1矿山安全健康监察执法制度不健全、不完善

工业发达国家监察程序和方式具体明确。美国为加强监察工作制定的《安全卫生监察工作手册》对监察员的职责、监察程序、违章类型及鉴别标准、限期治理的期限和措施、紧急状态的处理、处罚形式、起诉和抗诉的程序等都有详细规定。现场监督检查很严。井下矿山每年至少检查4次、露天矿2次。矿山安全监察人员一年有80%的时间在矿山。去矿山检查的时间保密,能较真实地反映矿山的实际情况。

3.2政府各部门协同管理不够

由于采矿活动的准入把关不严,使得大量不具备安全生产条件的采矿点一涌而上。一些矿山无《爆炸物品使用许可证》照样可搞到炸药放炮。无工商营业执照照样可以生产经营。

3.3　不同规模、不同所有制形式的矿山发展不平衡

多年来,普遍存在重大中型矿山,轻小型矿山,重国有矿山,轻非国有矿山的现象,致使不同规模、不同所有制形式的矿山的装备水平、管理水平、员工素质、劳动生产率、经济效益等方面差别大,发展极不平衡。特别是对数量上占绝对优势的非国有小矿山的管理不力,基本没有投入,致使其开采技术落后,安全生产条件差,死亡率高,重大事故频繁发生。

3.4矿山安全监察经费不足

有的地区因经费短缺以至无力正常履行监察职责。另一方面,管理部门千方百计增加收费项目,提高收费标准,造成利益部门化、制度化,还容易滋生腐败。一些矿山安全卫生检测机构由于经费不足,接受委托检测项目实行收费制度,往往为了经济利益而忽视检测质量。

工业发达国家矿山安全监察经费有保障,拥有较先进的检测检验和分析手段。在美国,只有为采矿用品生产厂家的产品进行安全检测并发放生产许可证可按国家标准收取一定费用,其他为矿山安全卫生监察服务的检测检验分析工作,一律不准收费,保证了代表国家监察的公正性。

3.5非煤矿山安全法制化进展缓慢

(1)有法不依主要有2种形式。一是重立法,轻宣传贯彻。有的法规标准发布以后,宣传贯彻不够,致使这些法规标准得不到很好的实施。二是有些矿山企业的经营者,地方和部门的领导者,受经济利益的驱使,安全生产法制观念淡薄,重生产、重效益、轻安全,不依法办矿、治矿。部分矿山的从业人员安全意识差,违法违规行为相当普遍。地方、乡镇矿山的情况更严重。特别是在经济落后的地区,矿业是地方经济、财政支柱,是当地农民脱贫致富的主要途径,地方政府及矿山所有者置法律于不顾,要钱不要命,忽视对乡镇矿山的安全管理与投入,使得重大事故一再发生。部分地区党政干部参与乡镇矿山的经营,入干股,包庇纵容乡镇矿山业主的违规、违法行为,使其得不到有效打击和整治,对事故责任人查处不力。对乡镇矿山向国有矿山抢夺资源、乱采的行为管理不力,甚至是偏袒、默许、纵容,致使部分乡镇矿山的不法行为有恃无恐、变本加厉。

(2)执法不严的原因是多方面的,有的由于矿山安全监察人员对矿山安全法规不甚明了,或缺乏矿山安全技术知识和经验;有的是由于监察人员玩忽职守,或惧怕地方恶势力,或碍于情面,或收受贿赂,以至造成执法不严,违法不究。

(3)事故查处不力,处罚太轻,事故责任追究不力。在事故调查过程中,往往片面强调自然因素,回避人为因素。处理事故直接责任者易,处理负有领导责任者难。有时候由于负有领导责任者相互推诿,使事故不能按时结案。

我国矿山安全法规对违规、违法人员的处罚形式分为行政处分、行政处罚、刑事处罚3种,各地在实际执行过程中灵活性太大。

行政处罚往往执行起来力度不够,该责令改正的不下达改正通知;该并处罚款的不处以罚款,或少罚款;该提请政府停产整顿的,不提请政府决定;而且,由于地方政府存在地方保护主义思想,连很轻的处罚都难以执行。

刑事和经济处罚太轻,失去了法律的威慑作用。违法经营所得的收益远大于伤亡事故造成的全部损失,也是业主不惜铤而走险的重要原因。

国外矿山安全监察执法严格,处罚严厉。违规处罚的特点是采用经济和法律惩罚相结合。如美国对造成死亡事故的责任者从重处理。若造成死亡事故的主要责任在矿主,则要对矿主处以高额罚款和刑事起诉,死者家属还可获得高额的赔偿。这样,使得矿主和矿工慑于法律的威严,都十分重视安全生产,能自觉遵守安全法规和制度。

4、监督方面的问题与差距

工会组织作为“群众监督”的重要力量在安全生产工作中占有重要地位。但由于矿工整体技术素质较差,自发的监督作用很有限。新闻监督近年来对安全监督起到了巨大的作用,但没有法律的保障,还受到地方保护及矿山的阻挠、干扰。在已建立起三方协调机制的国家,工人有权参与一切矿山安全管理,工人自身的权益受法律保护。矿山安全监察员到矿区监察时,必须有工人代表陪同,工人代表有权提出检查项目。

5、宣传教育方面的问题与差距

矿业是最古老的行业,也是最危险、职业危害最严重的行业之一,需要从业人员掌握一定的安全生产技能,具备相当的安全意识。我国国有大中型矿山企业已建立起较完善的安全教育培训制度和机构,安全宣传教育工作开展得比较好,使从业人员的素质显著提高。但安全宣传教育培训工作还存在以下一些问题和不足:安全意识、安全法制观念淡薄,其宣传教育较刻板、生硬说教,不生动、深入;矿长、安全管理人员、特种作业人员的安全知识与技能培训缺乏统一的培训教材和考核;培训考核发证的制度和办法尚不够完善;培训教师本身没有经过系统的培训和考核,使工人培训的质量得不到保证;缺乏系统的培训计划和细则,考核不够严格,培训效果不理想;安全监管部门监管不力,容易使培训工作走过场;日常安全教育形式单一,缺乏材料,没有吸引力。由于矿山经济效益差,待遇低,高学历的人才宁愿失业也不愿意到矿山就业。而且,由于矿业衰退,很多高校的采矿专业已停止招生,使得矿山今后可能面临招不到高质量的工程技术人员和管理人员的局面。

另一方面,部分大中型矿山的民工和外包工程队的安全教育远不如正式职工,非国有小矿山的农民工基本上没有接受过安全教育培训,安全素质差、法制观念淡薄、无视劳动纪律,违章指挥、违章作业、盲目蛮干,结果发生了许多本不该发生的重大事故。发生伤亡事故和患职业病后也不知道拿起法律的武器来保护自己,合法权益得不到保护。

6、安全科研方面的问题与差距

原冶金、有色、建材、化工、轻工和核工业等行业均设立了相关的科研机构和高等院校。经过20世纪90年代矿业的衰退,有关非煤矿山的科研机构及高等院校的采矿专业也严重萎缩,勉力生存,有的已转向,绝大部分单位的人才青黄不接,流失严重,老一辈的矿山安全科研工作者一退休,矿山安全科研断挡、技术流失问题将更为严重。由于非煤矿山安全投入不足,矿山安全技术进展缓慢,与国外的差距进一步扩大。国外使用的液压撬毛机、岩层穿雷达等先进的安全设备在国内还没有应用。

7、矿山企业方面的问题与差距

我国矿山安全管理方式大多是采用传统的方式。但随着生产规模的日益扩大和复杂化,传统安全管理的不足和局限性日益显现,主要表现在:只侧重追究工人的操作责任,忽视创造本质安全的物质条件;只侧重事故的追查处理,忽视事故发生前的潜在危险性分析,实质上是一种被动的事故管理;凭经验和感觉处理生产系统中的安全问题,没有进行系统分析。没有在设计、基建、生产等环节的技术评估中纳入安全评价;没有把安全生产和经济效益挂起钩来,对安全经济学和危险损失的研究不够;没有重视人机工程学、安全心理学、安全文化、现代安全管理等技术的研究。

美国很注重建立矿山企业自我制约机制,严格的法律法规和严厉的经济和刑事处罚,使企业不得不重视安全。德国等国充分利用工伤保险,采用浮动费率来激励矿山企业重视安全卫生工作,把预防矿山事故作为发展矿山经济的重要措施。在这些国家,矿主和矿工都能自觉遵守法规,依法办矿,依法生产,企业也能将安全生产作为最重要的事情来抓;矿山都建立了健全的安全管理机构和制度,配备了足够的安全管理人员,矿主、各级管理人员的责任明确,安全投入有保障;积极推行安全生产创优计划和安全管理体系认证制度,鼓励工人自觉搞好安全生产,参与监督安全工作,并实行了安全生产奖惩制度,赏罚分明,充分调动了工人的积极性。

我国由于用工制度的改革,所有制结构的变化,出现了不同的人员区别对待的现象。往往是农民工所受的安全教育最少,劳动保护最差,而所干的工作最苦、最累、最危险,一旦发生了伤亡事故就一赔了事。对外包工程往往采取以包代管的方式,放松了对外包工程的管理。农民工和外包工程队发生了伤亡事故不计入本矿的指标,以致这些人成了矿山事故发生率最高的人群。